【讲武堂】

　　作者：姜鲁鸣 王伟海（国防大学）

　　中共中央、国务院、中央军委今年7月印发《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，这是中华人民共和国成立以来，颁布的第一个指导经济建设和国防建设融合发展的纲领性文件。《意见》明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施，是当前和今后一个时期统筹推进经济建设和国防建设融合发展的行动指针。

　　处理好“大炮和黄油”的关系

　　自国家产生以来，如何统筹安全与发展，一直是困扰各国的历史难题。对一个崛起中的发展中大国而言，既要维持经济发展强势，又要保持军事发展强势，倘若处理不好“大炮和黄油”的关系，国防建设和经济建设出现失衡，就会导致国家衰落。历史上曾经挑战世界头号强国的法国、德国、日本和苏联，都有过惨痛教训。今天的中国，经济发展进入新常态，财政收入增长进入调整期，国防投入资源条件趋紧。同时，随着经济总量和综合实力不断上升，各种可以预见和难以预见的风险和挑战也在不断增多，国防安全压力不断增大。在这种背景下，实施军民融合发展战略，促进两大建设融合发展，就既能以经济社会发展的整体实力支撑国防和军队建设，同时，又能最大限度地发挥国防和军队建设对经济社会发展尤其是高新产业发展的带动作用。只有依靠军民融合产生的强大“效益合力”，我们才能以技术最先进、成本最经济和最具可持续性的强大物质力量成就民族复兴大业。

　　当今时代，如何管理国防事业、如何治理大国军队，已成为国家现代治理能力的重要体现和显著标志。长期以来，我国在传统体制下形成的条块分割，导致军口和民口两张皮的情况，军队是军队的，民用是民用的，军民两张皮，既浪费了资源，也不能互通有无、互相促进，这不符合国家治理现代化的内在要求。当前，尽管我国经济总量已居世界第二位，经济社会发展的物质技术基础很坚实，但受制于军民二元分离结构，一些民用先进技术和产品还难以快速为军队吸纳和利用，一些先进的社会资源难以为国防和军队建设所用。今天，我们迫切需要通过推动两大建设深度融合，打破军民二元分离结构，实现军民之间的“车同轨、书同文”。

　　跨越“此多彼少”的零和博弈困境

　　对于一个大国，如果两大建设发展时序长期失衡，一条腿长、一条腿短既跑不快，也跑不远，最终国家发展利益和安全利益都将受到伤害。随着我国经济的高速增长，军事实力和经济实力发展不平衡、不同步的问题日益显现，军事实力已成为综合国力诸要素中的“短板”，已成为我国综合国力均衡发展的重要制约。只有实现两大建设融合发展，在经济建设和国防建设之间消除体系壁垒和封闭隔离，才能最大限度地促使两大系统间人才、资金、物资、技术、信息等全要素的交流和融合，从而跨越资源配置上“此多彼少”的零和博弈困境。

　　从统筹国家发展和国家安全所需看，资源配置大致可分为三个环节：首先是国家资源在经济和国防两大领域的初次分配，其次是资源在国防系统内不同部门之间的再配置，最后是资源在经济和国防领域之间的跨领域配置。显然，没有初次分配环节的合理分配，国防建设就成了无本之木、无源之水；没有再分配环节的优化配置，国防资源就难以有效转化为国防能力；而资源的跨领域配置，对于促进两大系统要素的优化组合和融合创新、在全社会范围内优化资源配置意义重大。这正是推进军民深度融合的根本原因所在，也是建设军民融合性国防体系的核心要义。对此，《意见》鲜明提出，“经济建设和国防建设融合发展的主要目标是：形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”。为实现这个目标，《意见》确立了2020年的发展目标，即经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。

　　经济建设和国防建设是否达到融合态，最重要的是看国家发展和安全建立在什么样的物质技术基础上。回眸历史，至19世纪中叶，在西方外部强力作用下，古老中国文明演进进程被迫中断，被强行纳入西方主导的近现代化轨道。在中国近代化初期，以购买力平价计算的晚清经济体量仍很庞大，占世界经济总量很大比重。表面看来，巨大社会财富未能有效转化为国防实力，导致“国富兵弱”，是晚清政权腐败和政策不力的结局。但这只是一种虚假表象。根本原因在于，晚清的GDP主要建立在农业文明之上。一个堆积在土布、粮食以及丝绸、茶叶、瓷器基础上的华夏帝国，即使经济总量再庞大，也是不可能战胜以工业机器为根基的西方文明的。由此看来，轰轰烈烈30年的洋务运动所发展起来的产业技术，由于缺乏足够的近代化母体哺育而成为孤悬的“飞地产业”，最终走向失败也就不足为怪了。

　　历史一再证明，强国之所以能够称强，关键在于当世界技术形态发生重大转换之际，能够适时转换本国的技术基础，并以领先于当代的物质技术力量为基础构建强大军事力量。今天，我们谋求经济建设和国防建设融合发展，视力之及不能仅限于资源上的优化和节约，更重要的是提升本民族的创新能力，建立强大创新机制，使国家两大建设的融合登上时代之巅。

　　在经济全球化时代，一国经济建设和国防建设融合发展，在本国封闭域内是无法实现和完成的。国内发展与安全的关系，与本国在国际格局中的发展和安全态势息息相关。目前，我国境外企业已近3万家，境外企业资产总额超过3万亿美元，所面临的安全风险也不断增加。对此，《意见》以宽阔的全球视野谋划国家发展和国家安全的深度融合，从世界格局变迁中规划我国军民融合发展战略，明确提出“统筹海洋开发和海上维权”“实现开发海洋和维护海权的有机统一”“维护国家海外利益”等战略任务，在统筹国内外大局中拓展军民融合发展空间。

　　正确选择融合发展路径

　　当前，深入实施军民融合发展战略，破除影响两大建设融合发展的一系列体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，必须选择正确的推进方式和路径，综合发力、综合施策。为此，《意见》为我们指明了推进的基本路径和实施方式。

　　党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是统筹经济建设和国防建设、推进军民融合深度发展的根本政治保证。推进军民深度融合关键在党，要全面加强党对军民融合发展事业的领导，统筹处理好军队、政府和市场三者的关系，确保党的路线方针政策和决策部署贯彻到军民融合发展的各领域全过程。必须立足国家安全和发展利益全局，超越部门利益和局部利益，强化国家意志和国家利益，牢固确立国家在军民融合发展中的主导地位，优化资源配置，引导和汇集社会优质资源积极参与，形成推动军民融合深度发展的社会合力。要充分发挥社会主义制度集中力量办大事的体制优势，从国家发展战略高度进行统筹谋划，研究军民融合领域具有前瞻性、全局性、系统性、长远性的重大政策、重大问题和重大工程，加强战略规划、政策引导和法制保障。

　　两大建设融合本质上是利益整合，体制改革则是相关利益整合的深刻反映。针对当前军地“两张皮”和“多龙治水”等问题，迫切需要解决“有资源无聚合、有实力无能力”的问题。当前，关键是实现“两个贯通”：首先在军地两大系统内部基本消除融合障碍，解决各部门竞相争夺融合主导权、争不上就消极应对融合等问题，实现“系统内贯通”；以此为基础，坚决消除军地之间相互隔离的格局，实现“军地贯通”，形成全国统一融合需求、统一发展规划、统一资源配置的格局。还要建立推进军民融合的相关机制，建立严格的融合绩效评估考核制度，对推进军民融合的目标任务进行量化，将其纳入相关的政绩考核体系，实行奖惩分明的制度。

　　充分运用市场经济利益驱动的原则推进军民融合是增强融合动力的关键。市场机制既能使多元投资、多方技术、多种力量向国防和军队建设聚焦，又能使国防和军队建设成果向经济社会领域溢出，不断推进国防建设与经济社会发展的有机融合。目前，世界主要国家的普遍做法是：国防人人有责，但贯彻国防要求又不会吃亏，甚至还能赢利。美军在伊拉克战争和阿富汗战争中为了保障军队，征募了很多地方专业人员，薪金是国内同类人员薪酬的2.5倍，体现了市场经济条件下推进军民融合的基本要求。多年来，我国推进军民融合，行政手段用得多，经济手段用得较少。为此，《意见》强调要“发挥市场作用”，目的就是要把有利于国家整体和长远利益的军民融合，有效转化为各部门、各地区、各单位的利益驱动，实现参与各方利益的共赢，进而形成各局部利益体都自觉自愿推进军民融合的格局。

　　法治是国家治理现代化的基石，也是促进两大建设融合发展的基本保障。两大建设融合发展涉及军地诸多部门和领域，主体多元，关系复杂，单靠传统行政调控和部门协调成本极高，必须依靠权威的法律法规来约束。我们必须逐步构建相关法律法规体系，依法规范军民融合的组织领导、运行机制、责任义务、配套保障等问题，切实提高军民融合发展法治化水平。