构建城市管理执法“大脑”，建设市级城市管理综合执法监管平台

2015年12月，国务院出台了《国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出专项部署。随后，2016年11月，住房城乡建设部城市管理监督局下发了《住房城乡建设部城市管理监督局关于推行城市管理执法全过程记录工作的通知》（建督综函〔2016〕1号），2019年，国务院办公厅就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（简称“三项制度”）工作有关事项提出明确要求。

在我国多地，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。其一，城市管理行政执法缺乏统一性和规范性的法律指引，执法流程不规范；其二，执法工作中存在执法手段不足、执法效果不到位、执法设备落后、信息化不足、专业手段欠缺等问题；其三，因自由裁量权标准不同产生了严重的执法不公现象，执法队员自由裁量权过大，罚款无明确的法规依据，滥罚现象屡见不鲜；其四，城市占道经营时有发生，非法施工扰民、餐饮油烟污染、机动车乱停放、违规设置户外广告、城市违章建筑等违法乱象屡见不鲜，成为困扰执法人员的一桩心头病。

建设思路

总体建设以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段，由市级平台负责全市城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处，各区县（市）平台负责各辖区范围的区一级执法工作，并接受上级部门的督导与监督考核，将执法重心下移到县（市）区、街道。不断提升综合执法的先进性，实现执法办案智慧化、督察督导常态化、监督考评客观化。建设内容规划为1+2+3+6，其中，“1”为执法一张图，是城市执法工作整体运行状态以及实时监测分析的集中体现；“2”是感知中心和数据中心，是城市管理综合执法部门获取案源、智能感知以及执法工作的基础，“3”是依托物联网、视频AI分析、时空大数据分析等技术构筑的城市运行支撑平台； “6”是执法六大业务平台，含执法办案、督察督导、监督考核、专题应用、公众互动和综合管理。

系统架构

市级城市管理综合执法平台的建设，是基于“智慧城市”建设的大方向，立足于业务指导、监督、考核以及重大案件的执法，从智能型、智慧型城市管理的角度进行突破，总体架构严格按照模块化、构件化、分层构建的思想来实现。

总体架构分为以下五层：

图 系统总体架构图

建设方案

执法一张图

构建城市管理执法“大脑”，智能化解决城管执法信息和数据内在的、关联的、深度的问题，为城市管理、综合调度等提供统一支撑。基于大数据技术优化完善城市综合管理数据分析系统，以城市规划、城市建设、房地产、市政设施、公用事业等城市管理领域的难点、堵点问题为导向，加强数据分析、源头治理、辅助决策，包含综合体征分析、实时运行概览、管理体系、案件广场、人员监督、车辆管理、综合执法、督察督导、信访管理、工地监管、指挥调度、公众参与、AI识别等。

感知中心

感知中心，如同神经末梢为城市“大脑”提供准确、实时的讯息，通过城市感知设备对城市管理运行态势和综合情况进行监测，实现城市数据从感知、采集、流转到可视化展现，达到监测、报警、交互、管控、分析、预测的效果，也作为调查取证、依法查处的依据。打造基于城市感知数据的数据共享和能力开放体系，赋能智慧城市智能应用。包含执法单兵、便携式打印机、执法车载云台、无人机、二次供水水质监测设备、油烟监测设备等设备。

数据中心

以城市管理综合执法平台为最终目标，构建覆盖城市管理执法各方面所需的多元数据集合，包含时空基础数据、执法基础业务数据、执法专题业务数据、共享委办局数据、区县（市）平台数据、数据维护与更新以及数据交换机制的建设，不仅是案件立案、案件审核、案件处理和结案归档的全流程管理规范执法行为的基础，也为各委办局执法协作、案件移送、信息共享提供了保障。

支撑体系

执法支撑体系包含3个平台的建设，执法时空大数据平台、物联网统一感知接入平台和AI视频智能分析平台。

执法时空大数据平台是城市管理综合执法平台最为重要的支撑。城市管理 信息与地位置密切相关，利用GIS技术构筑城市管理综合执法平台的共用平台，不但能够使城市管理信息在空间上直观明了地显示出来，而且能为这些的深层次挖掘和后续信息服务及辅助决策提供空间属性上的支持。

物联网统一感知接入平台，统一物联网设备接入标准，实现各类型各厂商物联网设备的便捷接入，对设备进行集中管理，并可以设置一定的规则，为各种物联网应用提供物联网感知、控制、报警等服务。开放物联网设备应用服务，打破设备隔离和数据孤岛，实现设备和数据共享。

AI视频智能分析平台，利用城市管理部门自建视频监控和共享的公安、交管、环保、综治等其他部门视频监控资源，基于人工智能算法和机器学习技术，实现对店外经营、占道经营、无照经营游商、乱堆物堆料、机动车乱停放、非机动车乱停放等多种城市管理问题的识别和自动报警，最终实现以“技巡”代“人巡”的智能感知发现，为城市管理单位减员增效，提升传统数字化城市管理运行效率，降低运行成本。

应用体系

执法核心办案平台

在执法核心办案平台中，基于现有的执法业务流程，以案件办理过程为主线，包含案件来源、初查核实、立案审批、调查取证、事先告知、决定、执行和结案共八个阶段的流程，建成全市统一的法律法规、自由裁量基准、执法文书和基础信息库，实现从获取线索、立案、调查、处理到结案全过程的信息化和智能化，确保案件处置高效、公正、规范。从执法通、协同办案、文书管理、存证管理、指挥调度、信访管理、视频智能分析系统等方面入手，通过增设物联网感知设备、升级视频智能分析算法来建立健全问题发现和事前预警机制，拓宽执法应用场景，通过执法证据在区块链的上链存证，实现电子证据采集的规范可信和存储的防篡改。

督察督导业务平台

城市管理由于管理范围大、管理内容复杂、管理事项众多，需要从传统的主要依赖人海战术的全覆盖巡查模式中解脱出来，切实转变督察督导理念，创新监管方式，用最少的行政成本，换取最大的监管效益，努力营造公平、秩序、透明、可预期的法制化、便利化营商环境和人居环境。城市执法管理工作中应实现“市、区、街道”协同配合，完善分级管理体制，将执法重心和管理权限下移，进一步明确管理职能，赋予相应权力，尽快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

督察督导业务实现从督导计划、督导检查、案件上报、下达文书、反馈到评价的完整业务闭环流程，并在占道经营、出店经营、违章停车督导、噪音治理、非机动车乱停放治理、违法建设督导、游商小贩监管、控尘夜间督察、户外广告违法行为治理、餐厨废弃物处置管理、渣土车违规治理等督察事项中开展。

执法专题应用平台

以实景示范应用、无人机辅助违建监管、非接触执法、二次供水和油烟监管、一店一码管理、共享单车管理为专题建设。以XX市二维地图、实景三维影像为依托，打造XX城市智慧城管的实景特色示范应用，在户外广告、共享单车、沿街店铺、施工围挡、违法建设等应用场景中结合实景特色，提供诸如调度指挥、实景标注、远程测量、图属互查、可视化定位、内容评估、视频联动等功能，辅助城市管理相关部门进行城市精细化管理，达到所见即所得的沉浸式体验效果；以遥感卫星影像、无人机巡查相结合的方式，基于深度学习的建筑物提取模型和GIS空间分析算法，完成特征提取和变化对比，从而加强对违法建设现象的智慧发现和及时查处；借助视频监控手段及视频智能识别与分析算法，对城市管理中高发问题包括出店经营、占道经营、违章停车等违法事件进行智能识别和分析，并通过事前温馨提醒的方式督促当事人和商家及时改正，将事后执法改为主动服务，实现非接触执法；加入一店一码和共享单车管理系统，不断提升执法的先进性和创新性；利用前端布设的物联感知设备，对二次供水水质异常问题、油烟超规排放问题共两类专题进行实时在线监测、预警并联动处置。

执法监督考核平台

市城管执法支队督察大队承担着城市长效管理考核中监督检查和执法业务综合考评工作，开发并启用执法监督考核系统，对成绩突出的要予以表扬，对不合格的要通报批评，要责令改正并追究责任，可以进一步确保考核的公平、公正、公开，便于被考核单位整改问题并形成横向对比。统一管理执法主体、全流程监管现场执法和行政处罚以及罚后再监督，并通过设置多项预警值和比对模型，实现了对执法工作事前、事中、事后的全面监管。以此来不断提升全市综合执法水平，提高城管执法在民众心中的威信力。实行两级督察考核和双随机监督管理模式，完善城管执法监督考评机制，加强监督问责，保障执法效率，实现长效管理。

公众互动平台

在公众互动体系中，引入AI智能机器人、智慧屏一体机、公众服务APP、公众服务热线，实现公众互动和执法公示，将管理寓于服务之中，在服务的过程中实现管理目标，提升执法工作在市民心中的权威性，提高市民在城市管理中的参与感和满意度。

综合管理平台

在综合管理体系中，将财务管理、电子开票、证件管理、学习考试、勤务管理、扣物管理、系统维护等综合管理工作纳入线上处理，实现全业务、全流程的线上化。同时，利用移动监察指挥车及时抓拍和上报城管违法事件来提升问题发现和事件处置的效率。

运行环境

运行环境是指支撑城市管理综合执法平台运行的软件、硬件和网络等设施。依托原有数字城管运行环境，同时共享云计算中心的机房、网络、服务器、存储及备份设备、安全设备、操作系统、数据库管理系统等资源，节约运维成本，还有利于根据平台计算量、访问量、吞吐量、存储量动态拓展软硬件资源，以及配套终端系统。

亮点和预期效益

城市管理综合执法监管平台的开发建设，将会带来很大的社会效益、管理效益以及经济效益：

1、加强和提高城市管理执法能力是强根固本之举，构建流程更规范、反应更快捷、架构更合理、管理更精确的执法体系。

2、多渠道发现问题，全过程规范执法等相关信息化成果的运用，促进执法服务由复杂工作流向管理扁平化，管理手段由靠人力管理向靠科技手段管理转化。

3、基于量化的绩效考评指标和模型，自动输出更为科学和真实的考核评价结果，确保全市性工作目标得到有效贯彻落实，真正实现“以监督促执行，以监督出效能”的总体目标。

4、推进阳光执法和亲民管理服务，执法记录仪的使用保证了执法全过程记录，非接触执法的上线将事后处罚改为主动服务，运用执法证据在区块链的上链存证，实现了电子证据采集的规范可信和存储的防篡改，加强了对人员和执法工作的规范化、秩序化管理，提升执法工作者在市民心中的权威性。

5、采用卫星影像、无人机和巡街车“空天地结合”的方式，在高架立交、桥梁隧道、城郊结合部等人无法到达或者不方便到达的区域，对违章建筑、废水乱排、垃圾乱扔、高层广告等违法现象及时发现并取证，改变以往传统的执法巡查手段存在视线盲区、发现滞后、监管不到位、取证困难等问题。

6、减轻大量政府财政资金的投入。预计城市执法问题发现率从40%提高到95%；处理时间从1周减少到12小时；各部门巡查人员投入相应减少30%左右；管理效率提高3倍；通过共享利用 “大数据中心”以及已建成的“数字城管”、“平安城市”、“雪亮工程”等相关政务信息资源，可直接减少相关设施购置和运维费用；具有视频智能分析、物联感知预警报警、无人机违建查处功能的执法系统，给城管执法队伍增添了智慧之眼，改变了旧模式下一线人员地毯式搜罗执法和事后执法的传统方式。综上，将直接减轻执法部门和单位的财政资金投入。

来源: 中国科技新闻学会