推动气候变化影响下的国家综合防灾减灾建设

作者：孔锋，中国农业大学人文与发展学院副教授

全球气候变化深刻影响人类的生存和发展，是全人类共同面临的最严峻、最深远的挑战之一。气候变化加剧了自然灾害的发生，引发我国极端天气气候事件频发，各类灾害风险明显提升，灾害的突发性、异常性和复杂性显著增加，出现频次加剧、连锁反应、多灾并发、效应叠加的新特点。近年来，我国防灾减灾工作取得重大成就，积累了应对重特大自然灾害的丰富经验，但也存在体制机制不完善、资源统筹不足、综合性立法滞后、社会力量和市场机制作用尚未充分发、能力建设存在短板等问题。因此，提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力迫在眉睫。为了改变过去传统灾害管理模式“从一个灾害到另一个灾害”的不利循环，亟需研究灾害风险防范的新形势、新问题、新机遇及新变化，重新规划应对气候变化下的新思维、新定位、新方法。

一、气候变化对综合防灾减灾工作的影响巨大

**第一，气候变化背景下极端天气气候事件多发频发重发。**气候系统模式分析显示，预计在2100年中国气温将升高3.9℃-6.0℃，相应北方降水日数会增长，南方大雨日数会增加，海平面继续上升，冰川融水继续增加，草原全面退化。根据IPCC评估报告，温度上升超过4℃时，则可能对全球生态系统带来不可逆的损害，造成全球经济重大损失，发展中国家所受损失将更为严重。气候变化导致极端天气气候事件频发，冰川和积雪融化加剧，水资源分布失衡，生态系统受到威胁，引起海平面上升，海岸带遭受洪涝、风暴等自然灾害影响更为严重，一些海岛和沿海低洼地区甚至面临被淹没的风险。我国是全球气候变化的敏感区，极端天气气候事件种类多，频次高，阶段性和季节性明显，区域差异大，影响范围广。未来气候变化情景下，汛期长江洪涝发生的频率增加，南水北调工程调水区水资源量可能减少，泥石流滑坡等地质灾害突发频发，可能导致造林成活率和生产力水平降低。

**第二，气候变化背景下巨灾发生频率增大且损失加重。**气候变化加剧了灾害的影响，使我国防灾减灾形势更加严峻。过去10年，有87%的气象灾害与气候变化有关。中国作为全球“气候脆弱区”之一，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区，每年因气象灾害而造成的经济损失占总灾害损失的75%以上。近60年来，我国高温日数和暴雨日数增加，极端低温频次明显下降，北方和西南干旱化趋势加强，登陆台风强度增大，霾日数增加。全球气候系统的变化是灾害发生的根本触发因素，而人类活动则是对于灾害发生造成的损失和风险起了放大器的作用。特别是当气候事件、脆弱性和暴露重合时，灾害风险有可能转化为现实的灾害，最终影响社会经济发展。

**第三，气候变化背景下自然灾害风险加剧。**气候变化背景下，自然灾害和人文灾害风险错纵交织、自然灾害风险的不确定性增加，极端气候事件高发，巨灾发生频率增大且损失加重，引发更大的环境风险。从已有观测事实和对未来的预估研究都反映出，气候变化对农牧业、森林和其他生态系统、水资源、海岸带等方面产生重大影响。同时，随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的加速发展，城镇人口密度增加，社会财富聚集，潜在风险的增多，基础设施承载力超负荷，城市不断扩张，使得经济高密度地区向高风险地区扩展，经济社会发展与自然灾害的相互耦合影响也更加突出。国内交通管道、通讯网络等社会经济链条中的任何一个节点发生自然灾害问题，都可能会连锁影响到其他方面，造成损失明显放大。

**第四，气候变化促使我们强化防灾减灾战略研究。**虽然防灾减灾措施对气候变化影响微乎其微，但提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力可以极大程度地减少气候变化引发的不利影响。气候变化对防灾减灾带来新的挑战，一方面促使我们转变理念，大力倡导适应性的生产生活与生态模式，实施减缓气候变化的绿色能源战略，另一方面需要我们加强综合减灾和风险管理，降低脆弱性，强化应对气候变化的措施。防灾减灾是人类对气候变化所带来的灾害风险的主动应对，具有因势利导和减弱、规避气候变化灾害风险的重要作用。正确的战略决策有助于科学有效地提升全社会的综合防范能力，合理的发展规划有助于完善气候变化灾害风险防范措施。这些都需要我们加强气候变化条件下的防灾减灾战略研究，以问题为导向对现有体制机制进行反思，科学地确定防灾减灾的战略定位、战略规划和战略实施，全面提高灾害风险防范能力。

二、国家综合防灾减灾发展面临的主要问题

**第一，防灾减灾战略定位不清晰。**我国已经制定了不同时段的防灾减灾规划，但现有防灾减灾战略没有及时反映现代社会的发展。从防灾减灾法制建设角度来看，虽然我国已有相关的综合性立法出台，但整体来看，目前主要以单行立法为主，按照不同灾种有针对性地分别制定法律法规。现有立法的内容已经基本全覆盖了防灾减灾工作的全过程，但由于政策方向还不够明确，综合性立法仍显不足，顶层设计不够，不利于对灾害问题进行综合治理，也直接影响现实防灾减灾效果。

**第二，综合防灾减灾机制碎片化。**2018年应急管理部成立，使得综合防灾减灾工作有了坚强的领导机构。但是值得注意的是，虽然机构进行了整合，但是相关的防灾减灾救灾机制和职能尚未达到很好的整合，依然存在应急碎片化的问题，部门分割、地方分割、行业分割、城乡分割、灾种分割直接影响着防灾减灾资源的合理配置，综合减灾的效果会大打折扣，也会造成了较大的资源浪费。目前，我国防灾减灾工作中各环节的相应机制已经建立起来了，但是与其他政策衔接得仍然不够紧密。如关于灾害的监测预警系统、灾害应急救援队伍的建设仍处于分散状态，防灾减灾工作和其他突发事件应对之间的综合协调机制也还不够完善。已有的综合性立法多是框架性制度安排，具体实践中可操作性并未达到预期效果。专项预案的启动标准不统一，预案宣传演练不够。

**第三，防灾减灾政策执行不到位。**一方面，重救灾、轻减灾的问题还存在。部分地方和部门出于关注度、紧迫性和激励机制的原因，对防灾减灾工作的重视和投入都不够，还存在重灾后救援与重建、轻灾前防范，重工程措施、轻非工程措施等问题。中西部地区因人力、财力等因素制约，减灾工作不如东部地区，造成区域上发展不平衡。另一方面，城市高风险、农村不设防的状况短期内难还未改变，救灾成本随之增加。城市地下排涝和防洪基础设施薄弱，局地性强降水容易导致严重内涝、城市运行受到较大影响。我国农村防灾抗灾力量弱，许多农村防灾抗灾基础设施建设有待加强，不少农村灾害监测预警预报体系不健全，绝大多数民房建筑质量标准不高，缺少应急避难场所，抵御自然灾害的能力有限。此外，防灾减灾宣传教育不够普及，防灾减灾长效机制建设存在诸多困难。受制于人员编制、资金投入等方面制约，一些地方的防灾减灾宣传教育活动只集中在全国“防灾减灾日”、“国际减灾日”等特定时段，形式单一，不接地气，群众参与度不高，效果有限。另外，限于留守人员构成，防灾减灾宣传教育工作在农村推动难度较大。

**第四，防灾减灾的多元参与手段与社会氛围不足。**在整个防灾减灾工作体系中，政府处于主导地位，但无论是个体还是社会组织等，还未能有效参与到相关政策的决策过程中来，尤其是灾害多发地区群众以及参与防灾减灾工作的相关社会组织。市场主体发挥作用十分有限，作为发达国家防灾减灾与灾害损失补偿主力的保险公司在我国灾害治理中仍处于无足轻重的地位，民间非政府组织参与防灾减灾虽然有了一些发展，但仍然在政策惯性下存在着独立性不强、组织化程度低、专业化水准差等问题。当前正是因为社会参与不足，从而导致现有的防灾减灾政策还不能及时把握灾害治理中参与主体的利益诉求，进而影响相关政策的选择。相关舆论监督的缺乏，也导致了防灾减灾工作中应对不力、物资发放不及时、贪污腐败等现象不能根绝。

**第五，政策评估体系不够健全，缺乏制度保障。**我国防灾减灾工作中的相应政策评估体系起步较晚，评估理论方法研究滞后，尤其是对政策评估重要性的认识还不足，由此带来的是防灾减灾政策评估组织的不健全，亦缺乏完善的法律以及信息系统。进而，即使有评估工作在进行，也会因信息不对称而难以对相关政策进行科学、有效评估。整个政策评估体系缺乏相应的制度保障。并且，相应的评估组织与专业人才，稳定的评估资金来源也都十分缺乏。再加上防灾减灾政策本身的影响具有广泛性，包括受灾群众、政府、普通群众、社会组织、公共舆论等各方面的预期，进而会产生预期内的影响，也有可能有非预期影响，既有短期影响，也有长期影响。这无疑给相应的政策评估工作带来了很大难度。

三、提升气候变化背景下国家综合防灾减灾的路径

**第一，创新防灾减灾理念，明确综合风险治理战略定位。**过对灾害风险判定、分析、防灾、减灾、备应急、救助和灾后恢复重建等全过程灾害管理，最大程度地避免、减轻或者转移致灾因子带来的不利影响。结合自然、社会、经济、文化等各类因素关系，实施协同管理战略，有效降低社会系统的暴露程度和脆弱性，通过准备和预防减少可能的灾害风险，增加恢复能力，提升综合抵御能力。开展全国自然灾害风险与减灾能力调查，建立和完善灾害信息数据库，提高信息更新能力。建立健全国家自然灾害综合风险评估体系，不断提高风险评估、应急评估、损失评估、社会影响评估和绩效评估水平。编制全国和地方，特别是灾害频发易发地区灾害综合区划图和灾害风险图。多渠道建立自然灾害风险分担转移机制,重点推进灾害保险制度建设，在更大范围内分散灾害风险。四是研究减少人为因素引发灾害的预防机制。

**第二，提高灾害综合协调能力，进一步强化综合减灾体制机制法制建设。**完善综合灾害风险治理，需要加强和完善体制、法制和机制建设。一是进一步完善灾害管理决策和实施机构，统筹防灾减灾资金投入，完善信息共享、征用补偿、社会动员、人才培养、国际合作等机制，形成较为完善的国家综合防灾减灾体制。二是进一步强化国家综合防灾减灾协调职能。当前我国灾害管理体制呈现高度分割化的特征，除了应急管理部外，每个部门基本上只负责一种或几种自然灾害的监测预警预报。需要健全地方各级政府防灾减灾综合协调机制，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工合作的防灾减灾决策和运行机制，形成有效应对自然灾害的强大合力。建立全周期的协调联动机制，在灾害预防、备灾、预警、应急、救助和恢复重建各个阶段，与相关部门及相邻地区开展协调联动互助合作，建立协调联动系统。三是健全以灾害基本法为基础的制度保障。研究探讨制定自然灾害管理基本法，规范自然灾害管理过程中的基本问题，明确各级政府在应对自然灾害中的具体职责、权力授予、协调程序、适用范围、程序方式、资金保障、责任落实、检查追究和相关配套机制等。四是加强灾害信息交流和共享机制建设。充分利用现代科学技术、通讯技术等，加强防灾减灾信息管理与服务能力建设。加强防灾减灾信息共享能力，建设国家综合减灾与风险管理信息平台，提高防灾减灾信息集成、智能处理和服务水平。加强各级相关部门防灾减灾信息互联互通、交换共享与协同服务。构建灾害风险监控和管理平台，制作有利于决策的信息产品。完善灾害信息动态更新机制，提高信息系统的安全防护标准，保障防灾减灾信息安全。

**第三，加强工程性防灾减灾建设，保障综合灾害风险治理基层。**工程性减灾是综合防灾减灾的物质基础，需要全面规划，加大投入。一是加固和改造基础设施，提高公共建筑抗灾能力。城乡基础设施和生活设施建设是防灾减灾工作的重要基础。提高城乡建（构）筑物，特别是人员密集场所、重大建设工程和生命线工程的灾害防御性能，推广安全校舍和安全医院等工程建设。二是提高民房抗灾标准。国家集中各部门资金，汇集资源，形成合力，加大危房改造力度，提高民房抗灾能力和水平。三是隐患点排除和加固。加强中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理，加大农田水利设施、抗旱应急水源、农村饮水安全等工程及农机防灾减灾作业的投入力度。加快实施自然灾害隐患点重点治理和居民搬迁避让。四是加强防灾减灾物资储备建设。通过科学规划、统筹兼顾，优化整合现有资源，加强各级救灾物资储备库建设，形成布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的救灾物资储备网络体系；建立救灾物资应急采购和动员机制，提高救灾物资跨区域调度管理效率。

**第四，大力推动非工程性减灾，完善综合风险治理机制。**非工程性减灾是综合灾害治理的重点，也是降低因灾人员和财产损失的关键。一是加强防灾减灾宣传，提高全社会防灾减灾意识。组织形式多样的防灾减灾知识宣传活动和专业性教育培训，开展各类自然灾害的应急演练，增强公众防灾减灾意识，提高自救互救技能。利用现有设施，建设防灾减灾文化宣传教育基地，配置防灾减灾相关专业器材及多媒体设备，为公众免费提供体验式、参与式的防灾减灾知识文化服务。开发国家防灾减灾宣传教育网络平台，建立资源数据库和专家库，建设国家防灾减灾数字图书馆，实现资源共享、在线交流、远程教育等功能。开发防灾减灾系列科普读物、挂图和音像制品，编制适合不同群体的防灾减灾教育培训教材。二是加强应急避难所建设，经常性组织灾害演练。结合居住布局、人口分布和灾害隐患分布情况，在城乡新建或扩建具备应急指挥、应急避难、医疗救治等功能的应急避难场所。三是完善防灾减灾社会动员机制。建立畅通的防灾减灾社会参与渠道，完善鼓励企事业单位、社会组织、志愿者等参与防灾减灾的政策措施，建立自然灾害救援救助征用补偿机制。充分发挥公益慈善机构在防灾减灾中的作用，完善自然灾害社会捐赠管理机制，形成全社会积极参与的良好氛围。四是加强防灾减灾人才队伍建设。提高防灾减灾人才队伍整体素质，整合优化队伍结构，形成以高水平、职业化的防灾减灾专业人才队伍为骨干力量，以各类灾害应急救援队伍为突击力量，以广大社会志愿者队伍和社会公益组织为辅助力量的防灾减灾人才队伍。五是强化防灾减灾社区建设。加强基层社区建设，推动社区减灾能力。关注脆弱群体，增强女性领导作用，通过教育和宣传关注儿童和青年的发展。强化各级医疗卫生的服务能力，推进科技在减灾领域的发展，提升社会各界的防灾减灾意识和文化素养。六是加强减灾文化建设。结合全国“防灾减灾日”和“国际减灾日”等，组织开展多种形式的防灾减灾宣传教育活动。把防灾减灾教育纳入国民教育体系，加强中小学校、幼儿园防灾减灾知识和技能教育，将防灾减灾知识和技术普及纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动。七是支持防灾减灾理论和科学研究。开展自然灾害形成机理和演化规律研究、灾害早期预警、重特大自然灾害链、自然灾害与社会经济环境相互作用、全球气候变化背景下自然灾害风险等科学研究。注重防灾减灾跨领域、多专业的交叉科学研究。

（本文受到国家重点研发计划政府间/港澳台重点专项项目（2018YFE0109600）、北京市社科基金研究基地项目（19JDGLA008）和中央高校基本科研业务费专项资金项目（2021TC062）的资助。）

来源: 孔锋