自1820年至今，全球共签订了600余个以跨界水合作为主题的条约，涉及边界、航行、捕鱼、水量调控、合作管理、水质和生态系统等七个领域。与其他领域相比，生态系统领域的跨界水合作出现得最晚，条约数量也最少。直至1978年，双多边条约中才开始出现与“生态系统”相关的条款。近些年来，随着气候变化日益加剧，全球生态系统遭受前所未有的严重影响，“生态系统”相关议题也成为跨界水合作的关键议题。最早在跨界水合作中引入生态系统管理理念的是美国加拿大五大湖流域，形成了相对完善的治理体系。

五大湖流域位于北美中东部美国与加拿大边界，是由五个相互连接的深水湖及其汇入河流共同构成的汇流区。五个湖泊自西向东分别是苏必利尔湖、密歇根湖、休伦湖、伊利湖和安大略湖。流域南北宽约1100公里、东西长约1400公里，湖泊水面面积约24万平方公里，流域总面积约52万平方公里，流域拥有超过1.7万公里的湖岸线和2000平方公里的滨湖湿地。1909年，美国与加拿大签订了边界协定，确定了两国间五大湖边界的具体走向：密歇根湖完全在美国境内，其余4个湖泊均为美国与加拿大之间的界湖，两国以湖为界的边界线长约1200公里。

位于五大湖区美加交界处的尼亚加拉大瀑布

生态系统重创 开展跨界合作

五大湖流域的淡水储量约占世界淡水资源的21%、北美地表淡水的84%、美国淡水量的90%，是世界上最大的地表淡水生态系统之一，生态系统中动植物种类繁多、结构复杂。各湖泊及其支流的鱼类群落是北美鱼类种群的主要代表，包括白鱼、湖鲱、湖鳟、鲑鱼，以及大量分布于较浅、较温暖水域中的白鲈、大眼蓝鲈、鲈鱼和鲶鱼等170多种鱼类。

丰富的水资源是当地经济发展的基础性资源，保障了五大湖流域内居民的日常生活。但作为全球最早实现工业化的地区，周边的化工业、冶金业曾呈现井喷式的增长，几十年的工业废料堆积、废水排放和城市污水排放，加上农业面源污染，使五大湖一度被称为“生锈地带”和“棕色田野”。

虽然五大湖流域面积大，但湖泊每年的水体交换量不到1%。这意味着水体一旦受到污染，特别是持久性化学物质进入湖泊后长期滞留，将会在食物链中积聚。因此，美国和加拿大两国政府不得不就解决五大湖流域的水质问题开展合作。此外，渔业的过度捕捞和外来水生生物的入侵，也对流域淡水生态系统造成重创，驱使两国政府进一步开展 湖泊生态修复和保护等工作。

完善条约体系 细化管理目标

针对五大湖流域出现的水生态问题，美国、加拿大两国达成了5个以“生态系统管理”为目标的合作条约。随着合作不断加深，两国对五大湖“生态系统管理”内涵和需求不断变化，流域管理目标也从水质控制逐步转向生态修复，并提出用生态系统方法解决水环境问题。

美加五大湖示意图

1978年，美国、加拿大两国签订《五大湖水质协定》，首次将生态系统纳入联合管理目标。当时提出的“生态系统”是一个新概念，核心的治理目标仍然是水质的化学指标。随后，两国围绕五大湖流域出现的沉积物污染、富营养化、藻类生物量激增以及外来物种入侵等问题，不断调整合作管理的重点，逐步细化“生态系统”的内涵。

1983年，两国签订了补充协定，增加了控制水体营养状态和藻类生物量的条款，生态系统管理目标包含治理湖泊水体富营养化。1987年，两国进一步扩充了生态系统管理的目标和方法。污染控制目标从地表污染扩展到大气污染，从水体污染扩展到沉积物污染和地下水污染。管理目标从污染控制扩展到对重要湿地的识别和恢复，增加了以关键生物为指示物种的综合管理方法。

1997年，法案进一步扩充了生态管理计划的内容，在全湖和分区管理计划基础上，增加了补救和应急计划。2012年，《协定》真正意义上包括了水体的物理目标、化学目标、生物及其生境目标，涉及各类污染源的排放控制、外来生物的控制、当地物种生境的管理与恢复、不同水体及水域营养状态的差别管理等。

联合机构建设 协助解决问题

从跨界水合作开始，美国与加拿大就提出了以问题为导向，通过联合机构建设，推进跨界水合作的实施路径。为落实1909年签订的《边界水域条约》，美国与加拿大成立了国际联合委员会。委员会承担两大职责，一是批准影响跨界水水位和流量的工程项目，二是调查跨界问题并提出解决方案。

国际联合委员会有权发布项目批准令，可以应两国任何一方政府要求开展跨境问题研究，提出对策建议。委员会涉及的跨界河流问题包括跨界水资源利用管理、水质改善调查与监督、空气质量管理等。委员会在作出决策和建议时，将系统考虑两国流域内的各类用水需求，包括饮用水、商业航行、水力发电、农业生产、生态系统健康、工业用水、渔业等。该委员会自成立以来已协助解决100多个分歧问题。

随着五大湖流域生态系统问题日趋凸显，国际联合委员会于1972年设立了五大湖区域办公室，协助委员会履行职责。五大湖区域办公室主要评估两国政府清理污染严重区域的工作成效，协助两国共同保护、恢复流域生态系统，引导公众了解湖泊所面临的挑战，让利益攸关方参与治理。五大湖区域办公室通过识别核心问题并共享科学数据，向两国提供决策咨询，促成行动方案的形成。

此外，国际联合委员会共建立了39个专业工作组和管理委员会，其中已完成工作的有21个，仍在开展工作的有18个。现有的工作组和管理委员会，如五大湖-圣劳伦斯河适应性管理委员会、安大略湖-圣劳伦斯河国际委员会等，针对不同小流域、区域系统特征，制定了适宜水位、流量条件的行动方案。这些机构覆盖了五大湖流域生态问题的监测、评估、修复和管理等方面，权责分明，有效配合，为流域内生态恢复项目的多元融资提供了支撑。

政策信息共享 社会广泛参与

1998年，美国和加拿大两国政府致信国际联合委员会，要求实施“国际流域倡议”并提供特别经费支持。两国政府希望在生态系统层面上解决水问题，而不仅仅局限于某个单一问题。

2005年，国际联合委员会发布的《国际流域倡议第2次报告》中提出，增加公众宣传与协调、进一步开展科学研究，以更好地了解流域生态系统。随后，委员会通过合并管理委员会，将五大湖流域当地人员纳入委员会，扩大和建立了红河流域委员会和圣克伊河流域委员会，带动社会力量广泛参与。

2019年，国际联合委员会批准了“国际流域倡议2019—2023年跨界问题的工作重点”，明确提出了社会参与机制的建设。总体上，双边机构承担与公众、利益攸关方保持交流与联系的职责，提高公众对流域生态风险的认识，促进利益攸关方与管理委员会共同参与和监督流域管理计划的实施。

双边机构在履职过程中将政策、数据和公共服务信息公开，促进公众了解政府的决策过程和政策执行情况。同时，充分利用互联网和数字技术，以在线调查和网络讨论方式促进公众对决策的直接参与。此外，国际联合委员会还将水情教育计划系统地纳入明尼苏达大学的课程，通过学校的系统教育，提高当地群众的生态保护意识。

（作者分别为云南大学助理研究员、水利部国际经济技术合作交流中心工程师）

来源: 《中国水利报》