前苏联切尔诺贝利核电厂事故之后，国际社会普遍感到，原有的核损害第三方责任的国际条法不足以为核损害的受害者提供充分而合理的保护。国际原子能机构于1990年成立核损害责任词题常设委员会，负责审议核损害责任所有方面的词题。经审议，常委会一致认为，需对《核损害民事责任1963年维也纳公约》进行修订，同时再签订一个关于核损害的补充赔偿基金公约，以应付特别严重的核事故所造成的核损害。经过近八年的谈判，常委会终于提出了关于修正《核损害民事责任1963年维也纳公约》议定书的文本草案，于1997年9月12日在为此而专门召开的外交大会上通过，于同年9月29日开放供签署。截至1999年3月10日，已有14个国家签署，只有1个国家批准，尚未满足生效条款的规定，故迄今还未生效。

前苏联切尔诺贝利核电厂事故之后，国际社会普遍感到，原有的核损害第三方责任的国际条法不足以为核损害的受害者提供充分而合理的保护。国际原子能机构于1990年成立核损害责任词题常设委员会，负责审议核损害责任所有方面的词题。经审议，常委会一致认为，需对《核损害民事责任1963年维也纳公约》进行修订，同时再签订一个关于核损害的补充赔偿基金公约，以应付特别严重的核事故所造成的核损害。经过近八年的谈判，常委会终于提出了关于修正《核损害民事责任1963年维也纳公约》议定书的文本草案，于1997年9月12日在为此而专门召开的外交大会上通过，于同年9月29日开放供签署。截至1999年3月10日，已有14个国家签署，只有1个国家批准，尚未满足生效条款的规定，故迄今还未生效。

议定书对1963年维也纳公约的主要修改有：

① 扩大了核损害的定义，原来的定义只含“生命丧失或人身伤害”、“财产的损失或损坏”，现扩大为包括在主管法院法律所确定的范围内的“受损坏环境(轻微者除外)的恢复措施费”、“由于环境的明显损坏所引起的收入损失”、“预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失或损害”；

② 将适用的范围扩大到“任何地方所遭受的核损害”，但装置国的立法可排除在非缔约国的领土内或其按照国际海洋法建立的任何海区内所遭受的核损害，条件是发生核事故时在上述领土或海区内有核装置而不提供对等互惠；

③ 提高了运营者的赔偿限额，从原来对每一核事件的责任只有不少于500万美元，提高到“不少于3亿特别提款权(SDR)；或不少于1.5亿SDR，条件是在超过此数额到高至至少3亿SDR之间的数额，应由该装置国提供公共资金赔偿”，或“对于从本议定书生效之日起最多为15年这一期间发生的核事件，不少于1亿SDR过渡数额”；

④ 延长了索赔期限，从原来的10年改为“就生命丧失和人身伤害而言，核事件发生之日起30年”；

⑤ 缩小了免责的范围，运营者对于由特大自然灾害所引起的核损害责任的免除。

中国派代表参加了本议定书的制订和审议，但迄未签署《议定书》。

核损害赔偿责任的特殊性核能的利用属于即使采取现代科学技术和谨慎稳妥的操作、经营和管理，依旧难以完全避免给他人的人身和财产造成损害的高度危险作业。在民事责任中，将这种危险作业可能造成的损害赔偿责任归为依法应承担的特殊侵权责任。核损害的这种特点使得对核损害赔偿责任的立法从一开始就引入了不同于一般民事责任的法理和原则，这些特殊原则通过在国际核损害赔偿公约及各国核损害赔偿法广泛运用，构成了核损害赔偿责任法的特征。

（一）唯一责任原则

唯一责任原则也即法律责任归结原则，即不问核事故和核损害的实际责任主体，将核损害的赔偿责任全部归集由运营商承担。运营商一般指的是持有核安全监管部门发行的核设施运行或核活动许可证的法人。唯一责任服务于鼓励核能工业规范发展和保障受害人获得赔偿的双重目标，有三个优点：

1. 免除了核能工业各种供应商、合同商和服务商的责任，推动了核能工业的持续安全、健康发展。

2. 保护了公众利益，简化了核损害赔偿程序，有利于保障公众在受害时及时获得赔偿的权利。

3. 鼓励了运营商加强核安全管理，促使运营商加强风险管理，全力保障核设施的安全运行。

当然，唯一责任原则也存在加重运营商责任的弊端。从惩治相关责任人恶意和不作为行为的角度出发，一般还会赋予运营商在如下两种特殊情况下向事故责任方进行追偿的权利：当核损害是由故意或重大疏忽行为引起的，对这种行为的行为人享有追偿权；当双方在签订的合同中对运营商的核损害赔偿追偿权有明确要求时享有追偿权。

（二）绝对责任原则

绝对责任原则也称为无过错原则，指的是行为人只要给他人造成损失，且法律规定其应承担民事责任，不问其主观上是否有过错都应承担民事责任。绝对原则适应了核损害具有隐蔽、复杂、影响深远、潜伏期长等特点，配合“唯一责任”的使用，具有如下三个优点：

1. 有利于尽早开展受灾群众的救助和赔偿，稳定社会情绪，防止群体性事件的发生。

2. 有利于简化受害人获得赔偿的法律程序，省去了事故原因调查和受害人举证等漫长而复杂的司法程序。

3. 有利于节约不必要的司法费用，将有限的核损害赔偿基金的效用最大化。

（三）有限责任原则

有限责任原则指的是运营商在一次核事故所造成的核损害赔偿责任是有限的。有限责任原则是在法律层面保护运营商的重要措施，是平衡核工业发展和周边居民利益的重要制度设计。

有限责任原则被大多数有核国家所采用，少部分国家要求运营商承担无上限的赔偿责任，这些国家有日本、德国、瑞士、芬兰。无论是实行有限责任还是无限责任，都面临着仅凭运营商的力量无力承担巨额核损害赔偿责任的难题，为此各国都在核损害赔偿责任立法中引入了政府作为最终责任承担人。

（四）强制财务保证原则

强制财务保证原则指的是运营商为证明自身具有承担核损害责任的能力，需持有满足法律要求的财务保证，该财务保证是运营商能及时提供足以履行法定赔偿责任的财力证明。这种财务保证要求具有高度的安全性和流动性，在额度上要求不低于运营商的法定赔偿责任，通常可以采用银行存款、信用证、核第三者责任保险的形式。财务保证的强制执行是通过与运营商的运营执照挂钩来实现的，一般都要求运营商在申请运营执照时提交持有财务保证的证明。

（五）政府干预原则

政府干预原则指的是政府对核事故的处理和核损害的赔偿都需要承担责任。引入政府干预原则通常有两个考虑：一是核能工业是由政府主导的特殊产业，核能工业的发展与政府的政策导向密切相关；二是政府职能本身就包含了社会管理，为受灾国民提供最终的救援和救济是政府的应尽职责。依各国国情的不同，政府干预的形式和范围也不尽相同，一般有如下3种情况：

1. 政府有责任组织力量，预防事故的发生并尽可能避免或减少事故发生后的后果；

2. 政府有责任在核损害发生后对核损害赔偿进行干预；

3. 政府有责任在运营商无力承担赔偿责任或运营商已充分履行责任或运营商无需承担赔偿责任时承担有限或最终的赔偿责任。

（六）有限诉讼时效原则

受害人需在有限时间内向运营商发起核损害赔偿索赔申请。受害人应当自核事故发生后的一定时间内（如10年）发起索赔，或者在他知道或本应该知道自身所受核损害及相关责任人之日起的一定时间内（如2年或3年）发起索赔。有效的索赔需要同时考虑上述两种情形。

目前国际社会有将人身伤亡的索赔时效从10年提高到30年的趋势，对此，商业保险市场表示时效太长无法提供有效保障，目前可行的解决办法主要还是寻求政府对此类超长期索赔的财政支持。

（七）唯一司法管辖原则

唯一司法管辖指的是无论受害人居住地是否和核事故发生地适用同一司法管辖权，均由指定的唯一一家主管法院管辖。唯一主管法院管辖的要求一方面保证了赔偿标准的一致性，另一方面也适应了核损害判定的专业性要求。

（八）不歧视原则

不歧视指的是核损害赔偿必须保持对不同地域、不同国家的受害人一视同仁。不歧视的要求与唯一司法管辖的要求相辅相成，但一般在处理跨境核损害的国际核损害赔偿公约中更为常见，各国国内核损害赔偿法一般并未特别提出，取而代之的是引入互惠对等原则，即按照等同于他国对境外核损害的赔偿标准进行赔偿。

核损害赔偿责任划分在对核损害及核损害赔偿责任有了充分认识和明晰判断后，如何分配核损害赔偿责任并保证责任人具有足够的能力保证责任履行就是下一个重要的问题，国际社会及各有核国在长期实践中形成的经验和共识具有积极的借鉴意义。

一、国际通行做法核损害赔偿责任的划分通常根据核事故原因的不同而不同：当核事故是由武装冲突、敌对行动、战争、暴乱等运营商免责原因导致时，核损害赔偿责任由政府单独承担；当核事故是由其他原因引发时，由运营商承担首要责任，对于超过运营商法定首要责任限额之外的责任，由政府承担补充责任。

二、核设施运营商应承担的责任及履责要求（一）运营商应承担的责任额度

除被明文列为除外责任的责任免除外，运营商需对所有核事故导致的核损害都需承担法定额度的赔偿责任。

从国际公约及各国核损害赔偿法的发展趋势看，提高运营商的核损害赔偿责任金额是发展的大趋势，各有核国家的最低损害赔偿责任将不低于3亿特别提款权（SDR）（折合人民币约30亿）。

与国际公约统领核损害赔偿的核损害赔偿范围一样，国际公约也为各国制定运营商的赔偿责任制定了标准，公约的缔约国按照不低于公约标准的原则确定。现行《1968年巴黎公约议定书》规定的最低限额为1.75亿特别提款权（SDR），而最新修订的《2004年巴黎公约议定书》将最低限额提高到7亿欧元，主要缔约国的现行运营商限额都超过1.75亿SDR，部分国家甚至已将限额提高到7亿欧元甚至更高的12亿欧元；现行《1977年维也纳公约议定书》规定的最低限额为1.78亿美元，而最新修订的《1997年维也纳公约议定书》将最低限额提高到3亿SDR，主要缔约国的现行运营商限额都满足或超过公约的要求。

《1997年的核损害赔偿补充公约》目前尚未生效，但美国、日本、韩国、加拿大都是这个公约最有可能的缔约国，公约规定的最低限额为3亿SDR，这些国家除韩国和加拿大外，现行运营商的最低限额都远超过公约要求，而韩国和加拿大都已开始提升限额的法律程序。日本政府在福岛核事故后开始重视加入《1997年核损害赔偿补充公约》，目前已经开始正式推动，日本加入国际公约的思路是在国内核损害赔偿法与国际公约之间制定一个连接桥机制，该机制旨在消除国内核损害赔偿法与国际公约之间的差异，目前这个连接桥机制已经设计完毕并提交国会审议。按乐观估计，最早将在2015年1月份提交。日本加入核损害赔偿补充公约的行动将极大地促进该公约的生效，同时也为韩国的后续跟进提供了样板。

我国目前也未加入上述国际公约，现行运营商的最低赔偿限额仅为3500万欧元，在有核国家中处于垫底水平（未加入国际公约的有核电运营商法定赔偿限额见表6.1）。在其他各国纷纷提高限额的趋势下，若继续维持低限额不变，将继续拉大与国际平均水平的差距。

（二）运营商履行责任的特殊要求

根据各国际公约及各国核损害赔偿法的通行规定，为保证运营商具有足够的财务实力来履行赔偿责任，运营商需要持有一定金额的强制财务保证，这种强制财务保证可以通过多种财务方式来实现，一般法律明文规定的有：存入指定银行的专户存款、银行信用证担保和责任保险，这几种提供强制财务保证的财务方式的共同特点是资金的流动性强、安全性高，一旦发生事故索赔，可以马上获得资金支持。

基于流动性、安全性、价格和附加服务等因素的综合考虑，目前国际上绝大部分国家（除巴基斯坦、伊朗、朝鲜外）的核运营商都采用核第三者责任保险的方式来满足最低财务保障要求。在德国和美国，除了要求核运营商持有核第三者责任保险外，还要求整个核电行业建立赔偿协议以应付更高限额的赔偿支持。

德国建立行业赔偿协议的背景是运营商被要求持有25亿欧元的强制财务保证，这超出了当时核保险市场可提供的最大保险限额, 为使核电厂能够继续运行，德国的核电行业在运营商核第三者责任保险的赔偿额度外构建了特殊的赔偿协议，该协议规定：核设施运营商及其控股股东（母公司）是核事故的责任人，当核设施运营商（包括其控股母公司）无力承担时，由德国所有核电厂的控股股东（共四家，EnBW, E.ON, RWE，Vattenfall Europe，均为欧洲前五大综合性能源巨头）按固定比例提供资金支持，直至总赔偿金额达到25亿欧元。超过25亿欧元部分的责任依旧由事故运营商承担无限责任，与其他核设施控股股东无关。

美国引入核电行业协议则是源于了核损害赔偿法对减轻政府担保责任的法律规定。依照法律规定，运营商需按核保险市场可获得的最大保险额度来购买商业责任保险（这个额度一直在提高，目前是3.75亿美元），超出部分由核设施营运商按每个反应堆、每次核事故约1.21亿美元的标准缴纳追溯保费（事故发生后收取），协议收集的赔偿金由美国核保险共同体代管。

德、美两国核电行业赔偿协议的建立，适应了西方政府“小政府、大市场”的运作原则，在给私人核运营商施加高额赔偿责任的同时又没有增加政府提供赔偿资金援助的压力，同时也解决了核运营商无力提供高额赔偿责任的问题。由于这种模式是基于事故后的资金筹措，不可避免地存在如下两个弊端：一是面临着运营商财务状况难以监管、赔偿资金能否及时到位的问题；二是没有考虑到核电行业在重大核事故发生时面临的全行业停产系统性风险，整个核电行业因停产而丧失收入来源，企业财务状况的迅速恶化将导致赔偿资金难以到位。

三、政府承担的责任及履责要求（一）政府承担的责任范围

运营商与政府共同构建了一个无缝的核损害赔偿体系。政府一方面承担着诸如由武装冲突、内乱、战争及重大自然灾害等引发的运营商除外责任，另一方面也需要在运营商责任履行完毕或不能履行责任之时承担责任。政府在核损害赔偿中实际承担着最终责任人的角色。

（二）政府履责的特殊要求

核损害的致害特点与重大自然灾害如地震等造成的自然灾害损害有相似的地方，但整个处理过程要比单纯的自然灾害救灾复杂。国际上少数几次重大核事故的处理经验表明，政府除了提供资金支持外，更重要的是建立一个与核损害赔偿责任制度相匹配的核损害赔偿实施制度。

各国对政府履行责任的要求主要依各自国情的不同而不同，但总的来说并没有要求政府采取如运营商强制财务保证等手段，对政府的要求重点是在制定核损害赔偿规则，组织并建立核损害赔偿体系。如美国要求政府在事故损害赔偿金额预计将超过运营商责任时介入并提出损害赔偿方案；日本规定需成立核损害争议调解委员会，用于解决核损害赔偿过程中的争议和建立核损害赔偿范围及其他用于帮助运营商与受害人达成自愿和解的规则等等。

核保险在核损害民事责任赔偿中的主要功能由于核损害赔偿责任的特殊性，各国均在核损害赔偿法中要求核设施持有法律规定的强制财务保证，核保险具有覆盖核设施的全生命周期的特点，能为核设施提供全面的核损害赔偿责任保障。以核电厂为例，核保险可以提供从第一次装载核燃料直至退役后放射性污染清理完毕，时间跨度接近百年的保险保障和风险管理服务。提供如此长期的核损害赔偿责任保障，源自核共体这种特殊组织所具有的长期、稳健的财务状况和雄厚的偿付能力，更重要的是，核共体还具有在核事故情况下提供需要大量人力、物力、财力支持的现场查勘、定损、理算、赔偿的服务能力。

核第三者责任险主要承保各种民用核设施（包括核电站、核燃料循环中各种核设施及核材料的运输过程等）运营商（或承运人）的核损害责任。核第三者责任保险承担的是责任主体对受害人的赔偿责任，根本目的是转移责任主体的赔偿责任和保证受害人依法获得经济赔偿。

在所有拥有核损害赔偿立法的国家，核第三者责任险是以强制保险的形式存在，也是核安全监管部门审核运营人是否具有合格运营资质的重要构成。核第三者责任险的这种强制性和重要性一方面源自各国核损害赔偿责任法的法律要求，另一方面也和核第三者责任险所具有的高性价比、能提供长期、稳定的财务保障和事故损害赔偿处理特点有密切的关联。

目前，世界上绝大多数有核国家的核损害赔偿责任主体都根据各自国内核损害赔偿法的规定购买了足额的核第三者责任保险。我国虽然至今仍未有核损害赔偿责任法，但部分核损害赔偿责任主体依据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（2007年）的相关规定购买了核第三者责任保险，如：核电厂运营商购买了3亿元人民币的第三者责任保险，部分核物质的承运人也根据承运核材料性质的不同购买了1亿元或3亿元人民币第三者责任保险，购买了核第三者责任保险的核设施及核物质的运输。我国的核第三者责任保险承担了被保险人依法应承担的对第三方造成的核损害赔偿赔偿责任及由于法律诉讼而发生的司法费用。

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本词条内容贡献者为:

宋培峰 - 高级工程师 - 环境保护部核与辐射安全中心